Tra le novità introdotte dal Codice del Terzo settore c’è, certamente, il Titolo VII “Dei rapporti con gli enti di Terzo settore”. Già dal titolo si comprende che le disposizioni sono rivolte agli Enti Pubblici: norme e forme per assicurare «il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di co-programmazione, co-progettazione e accreditamento». Una novità rilevante che, come ha definito la sentenza 131/2020 della Corte Costituzionale, realizza una “procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria” prevista dall’art. 118 della Costituzione.

Per dirla in altri termini, potremmo rilevare un cambiamento radicale delle modalità di governo e di amministrazione, che non affida ai soli Enti Pubblici il compito di programmare e progettare, come è stato fino ad ora, ma allarga i processi di programmazione e progettazione agli enti di Terzo settore in quanto, come dice la citata sentenza 131/2020: «soggetti giuridici dotati di caratteri specifici (art. 4), rivolti a “perseguire il bene comune” (art. 1), a svolgere “attività di interesse generale” (art. 5), senza perseguire finalità lucrative soggettive (art. 8), sottoposti a un sistema pubblicistico di registrazione (art. 11) e a rigorosi controlli (articoli da 90 a 97)».

Dopo la Sentenza della Corte Costituzionale, la parziale modifica del Codice degli appalti e il Decreto 72/2021 del Ministro Orlando “Linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti di terzo settore negli artt. 55-57 del D. leg. 117/2017 (Codice del terzo settore)”, sembrava che tutte le incertezze e, a volte, la contrarietà di alcuni settori degli stessi enti pubblici potessero sparire.

Co-programmazione e Co-progettazione: le interpretazioni riduttive

Si riteneva che si potesse avviare una nuova stagione in cui fossero gli stessi Enti Pubblici gli artefici della partecipazione dei cittadini alla vita pubblica. Non più solo una rivendicazione dei cittadini e degli enti di Terzo settore, ma un prioritario compito di tutti gli Enti Pubblici in relazione a tutte le attività di interesse generale (e non solo nelle politiche sociali). Un impegno prioritario dettato anche dalla consapevolezza che, alla democrazia, occorrono strumenti nuovi e la pubblica amministrazione deve reagire al crescente clima di sfiducia, soprattutto delle istituzioni elettive, che è testimoniato nel tempo anche dai rapporti annuali di Eurispes.

Gianfranco Marocchi, direttore di Welforum.it, ci invita a fare una piccola prova, che ripropongo per gli spunti di riflessione che produce. Provate a digitare su un motore di ricerca prima co-programmazione e poi co-progettazione. Otterrete un quadro, forse solo impressionistico, delle trasformazioni in atto: delle opportunità e dei pericoli.

Troverete non tantissime esperienze di co-programmazione, ma significativamente in crescita, anche se prevalentemente in ambito sociale. Questi avvisi di co-programmazione risentono ancora degli approcci derivati dalle esperienze della costruzione di Piani sociali di zona e dell’organizzazione dei tavoli per lo più di “consultazione” attivati nell’implementazione della legge 328/2000. Possono capitare anche esperienze più articolate e maggiormente rispondenti allo spirito dell’amministrazione condivisa, ma sono ancora rare.

Se digitate, invece, co-progettazione troverete più esperienze e in settori più eterogenei (politiche sociali, ambiente, politiche educative). Queste esperienze sono spesso articolate nella forma di avvisi per manifestazioni di interesse e sovente si chiede agli enti di Terzo settore di proporre una proposta progettuale per essere ammessi alla co-progettazione e/o entrare in un albo di “fornitori”. Per la gran parte appaiono più procedure di selezione semplificata che impegni della pubblica amministrazione a “pensare”, organizzare e “gestire” attività di interesse generale insieme al Terzo settore.

Da dove nascono le resistenze

Perché ci siano queste resistenze e queste difficoltà ad applicare i procedimenti amministrativi, definiti dalle normative e riconosciute dalla Corte Costituzionale, è una questione che potremmo definire “complicata”. Dice Luca Fazzi in “Impresa Sociale 3/2021”pag. 31: «La collaborazione non è una pratica astratta mobilitabile attraverso nuovi istituti giuridici, ma si configura nella realtà come l’esito di processi complessi di costruzione sociale in cui i diversi attori sviluppano fiducia reciproca, imparano a conoscersi e a capirsi, affinano metodologie di lavoro comune fino a arrivare a un allineamento di finalità e alla consapevolezza dell’importanza dell’impegno comune» (De Ambrogio, Guidetti, 2016).

Si è anche detto, e con qualche ragione, che queste forme di amministrazione abbiano un “costo” in termini di tempo di lavoro per tutti i soggetti e necessitano, oltretutto, di nuove competenze. È più rapido, noto, tranquillo avviare procedure standardizzate, come cominciano ad essere le gare attivate con le regole del Codice degli appalti pubblici. Gli Enti Pubblici, per lo più, si sono attrezzati: hanno un ufficio gare, hanno funzionari che si sono specializzati, addirittura nella selezione degli assistenti sociali richiedono competenze e conoscenze del Codice degli appalti pubblici.

Ricorrere a questi strumenti, con il corollario di procedure e prassi standardizzate, quindi, semplifica il lavoro, ripara da eventuali errori e protegge, infine, anche i patrimoni dei dirigenti. Per incidere su queste ragioni occorrerebbero analoghe procedure standardizzate e praticabili che non appaiono immediatamente disponibili ai dirigenti e funzionari delle pubbliche amministrazioni.

Le Linee Guida

A poco sono servite le chiare e definitive parole della sentenza delle Corte Costituzionale, che indica negli articoli 55 e 56 del Codice del Terzo settore la procedimentalizzazione del principio costituzionale dell’art. 118 e nella legge sul procedimento amministrativo la fonte operativa per tutti gli enti pubblici.

Le stesse Linee guida del Ministero del Lavoro sono partite dai rilievi del Consiglio di Stato ed hanno tentato di implementare la Sentenza della Corte costituzionale. Ne è venuto fuori un ibrido che non scioglie tutti i dubbi ed i timori della pubblica amministrazione, ma, comunque, consegna qualche strumento in più per incamminarsi nell’attivazione di pratiche di amministrazione condivisa. Utile appare la facoltà, per gli Enti Pubblici, di aggiornate o modificare propri regolamenti. Dicono le Linee guida:

«Ciascun ente pubblico potrà dare attuazione alle disposizioni del Titolo VII (art. 55,56,57 del Codice del Terzo Settore) tenendo conto del suo assetto organizzativo, ma più in generale delle scelte statutarie, nonché utilizzare i REGOLAMENTI ESISTENTI (a mero titolo esemplificativo, in materia di assegnazioni di contributi e sovvenzioni, di affidamento di appalti pubblici, di affidamento e valorizzazione di beni pubblici e di procedimento amministrativo) o APPROVARNE NUOVI».

In pratica, se gli organi di gestione ed amministrazione (Ministeri, Consigli regionali, Consigli comunali, Istituti scolastici, Aziende sanitarie e tutti gli enti controllati dagli Enti Pubblici) deliberano NUOVI REGOLAMENTI attuativi del Codice del Terzo settore, i loro dirigenti e funzionari potranno utilizzare le procedure amministrative nel rispetto del Decreto legislativo n° 241/1990 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” ed avviare procedimenti di amministrazione condivisa, come definito dallo specifico regolamento che descriverà anche le caratteristiche dei procedimenti di co-programmazione e di co-progettazione.

Il percorso verso l’Amministrazione Condivisa

Le perplessità, invece, rimangono.

Luca Vecchi, Sindaco di Reggio Emilia e delegato ANCI al welfare intervistato dalla rivista VDossier, sostiene che ci sono riforme che, per essere attuate, hanno bisogno di un percorso politico, culturale, formativo di tutti gli addetti ai lavori e che, in definitiva, la copertura politica culturale e giuridica non è ancora sufficiente. Permangono le riserve, anzi sono esplicitate da Luca Vecchi: fino a quando non ci sarà la tranquillità giuridica, tanto per l’amministratore della Giunta quanto per il dirigente, questa riforma non potrà essere attuata anche perché si corre il rischio facilmente di andare incontro ad ipotesi di reato di abuso di ufficio.

In conclusione occorrerà del tempo affinché si sprigionino le potenzialità contenute nel Codice del Terzo settore. Passerà ancora più tempo se gli Enti Pubblici ed anche il Terzo settore si concentreranno solo sulla co-progettazione.

Come appare evidente, la coprogettazione viene percepita e vissuta come alternativa alle gare, agli avvisi selettivi ed anche alle forme di accreditamento che pure si sono sviluppate in molte realtà italiane.  In questo contesto si attiveranno, magari, procedure ibride, che non faranno che dimostrate l’inutilità dalla co-progettazione. Questa contrapposizione genererà difficoltà e rallentamenti, che favoriranno senza dubbio le pratiche competitive a danno delle pratiche collaborative. E si genererà una cattiva reputazione della stessa coprogettazione, che potrebbe trascinare con sé anche i percorsi di co-programmazione.

È urgente, invece, puntare sulla co-programmazione, perché essa non comporta tutte le incertezze e le preoccupazioni degli Enti Pubblici sopra descritte.

La co-programmazione è la forma di amministrazione condivisa che maggiormente attiva processi partecipativi, è palestra di relazioni territoriali e tematiche, rappresenta un presupposto robusto per l’attivazione delle forme di collaborazione come la co-progettazione e l’accreditamento previste dal Codice del Terzo settore e fornisce le basi anche per le altre forme possibili di relazione tra gli Enti Pubblici, il Terzo settore e i cittadini che vogliono partecipare alla vita pubblica, alla salvaguardia e alla valorizzazione delle cose di pubblico interesse.

In questa prospettiva, infatti, si possono valorizzare i percorsi attivati da LABSUS -Laboratorio per la sussidiarietà con i Regolamenti per l’Amministrazione condivisa dei beni comuni e la stipula di Patti di Collaborazione tra cittadini attivi e soggetti pubblici per definire i termini della collaborazione per la cura di beni comuni materiali e immateriali.

La co-programmazione comporta ugualmente impegno, competenza e tempo dedicato. Le difficoltà saranno principalmente legate alla effettiva volontà degli Enti Pubblici di cedere e condividere il potere reale di prendere decisioni, allocare risorse, definire priorità. La decisione, in questo contesto, sarà prevalentemente degli amministratori eletti e/o incaricati degli Enti Pubblici e degli enti di Terzo settore e ridurrà resistenze, timori o freni da parte dei dirigenti e funzionari degli Enti Pubblici.

Per uscire dalle incertezze e dai tentennamenti gli Enti Pubblici potrebbero percorrere due strade principali: approvare o aggiornare appositi Regolamenti di attuazione delle disposizioni del Codice del Terzo settore e avviare una coraggiosa, intensa e diffusa attività di co-programmazione su tutte le attività di interesse generale (Art. 55 Codice del Terzo Settore) per promuovere lo sviluppo della vera partecipazione attiva dei cittadini alla vita pubblica e migliorate le risposte alle nuove ed antiche esigenze dei cittadini, territori e delle comunità.